近年来，随着国有资金、资产交易项目范围的拓展，技术标准多元、技术参数复杂的进场交易项目越来越多。由于这些项目技术需要合理性难以确定，因此在制定招标公告、招标文件时容易出现倾向性和排他性条款，严重影响了招标文件质量和招标效果。笔者认为，在工程建设项目中推行招标预公告制度不失为破解这一难题的良策。
◆推行招标预公告制度势在必行
当前，有关招标投标的法律、法规日益健全，监管体制不断完善，工程建设招标投标各方责任主体的行为逐步规范。但各地在不断加强工程建设项目招标公告、文件审核力度时，仍发现招标公告和文件中存在不合理、排他性条款等问题比较突出，而且由于项目的专业性较强，使这些问题条款带有隐蔽性，文件审核时很难识破，从而导致招标失败、高价中标等情形时有发生，质疑、投诉现象增多。
部分招标人设置条款最常见的问题是，对投标人资质等级要求过高或提出与项目不相符的技术需求等。2015年，某地某墙地砖项目由于招标人设置的样品技术参数标准要求非常高，存在倾向性和排他性，导致两次招标失败，于是质疑投诉接踵而至。又如，某智能化项目招标，在内网核心交换机参数的可靠性需求中，要求投标人“提供第三方测试报告”；在系统功能需求中，要求“视频监控平台软件系统基于Linux操作系统”；在网络系统需求中，推荐的品牌明显不属于同一档次，其中某一品牌质量、价格明显最低。这种量体裁衣式的技术需求设置，实际上是变相指定品牌、排斥潜在投标人，属于不正当市场竞争行为。
上述行为，按照常规的操作难以避免。《招标投标法实施条例》第22条规定，潜在投标人或者其他利害关系人对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内做出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。此规定在实践中经常遇到三方面的问题：一是潜在投标人或者其他利害关系人提出书面异议的意愿不足、顾忌较多，往往采取电话咨询，或借助网络问政等手段提出意见，使得招标人无法有针对性地及时化解矛盾。二是招标人对异议的重视程度不高，对异议的答复敷衍了事，或借助外力说服投标人不要提出异议，导致法律规定的招标文件异议渠道不通畅，甚至于流于形式。三是潜在投标人提出的异议有可能导致招标人顺延提交投标文件的截止时间，推迟开标，招标人就会以不能影响项目推进为由不愿作出正面答复。
解决以上问题，应从强化招标前监督入手，以推行工程建设项目招标预公告制度为抓手，进一步提高招标文件编制环节透明度，促进其规范化。对重大、复杂或技术需求难以合理确定等工程建设项目，要求招标人在招标公告及招标文件正式发布前，将拟发布的投标人资格条件、项目需求和说明、评标办法和评标标准、合同条款等招标主要条款在规定的期限内在公共资源交易中心（或招投标交易中心）网站上发布，广泛征求所有潜在投标人、工程建设评委专家或社会公众的意见或建议。通过意见反馈，招标人及时进行研究、论证和吸纳。预公告期满后，对有关问题及时答复提出意见或建议，并将修改完善后的招标公告及招标文件和相关材料及时提交招投标监管部门备案，申请发布招标公告及文件。
◆实行招标预公告制度意义重大
一是让潜在投标人及各方主体通过预公告环节广泛参与监督，可以从源头控制招标文件限制性、排他性条款，可以防止限制或排斥潜在投标人的条款，让更多投标人参与扩大项目竞争空间，项目信息公开化程度的提高会激发参与投标主体投标积极性，提高招标成功率。
二是起到集思广益的作用。有利于增强招标需求的合理性，在预公告期间吸收潜在投标人提出的合理化的技术方案，促使招标人修改完善招标文件使其更加贴近市场实际，这样可以大大节省招标人的时间成本和经济成本，实现社会效益和经济效益的双赢。
三是预公告制度可以增强潜在投标人获取项目信息资源的时效性和完整性，及时对招标项目中投标人资格条件、项目需求和说明、评标办法和评标标准、合同条款等招标主要条款进行研究，投标准备工作更加充分，促使市场竞争更加公平。
四是可以早期畅通潜在投标人的异议、投诉渠道，把各类矛盾及早地化解在招标文件发布之前，有力地保障正式招标工作顺利开展。
五是实行预公告制度，将法定的招标文件异议环节向标前延伸，增强了招投标工作的透明性，让投标利益公开化、社会监督阳光化，形成招投标监管部门、潜在投标人、评委专家、社会公众等各方主体广泛参与的社会监督体系，可以打破以往正式公告前投标人操纵招标人量身定做或排斥其他潜在投标人的竞争潜规则。
实施招标预公告制度的具体措施
实施工程建设项目招标预公告制度需要公共资源交易管理方与工程建设管理部门联动，以主管部门为责任主体制定和推行实施办法。
一是明确实施范围，突出监管重点。就目前的情况来看，可以着重针对采用综合评估法的重点工程，以及技术较为复杂的设备材料、室内装饰工程、智能化工程、施工设计类工程等项目积极推行招标预公告制度，为招标工作增加一道“防火墙”，使招标文件编制工作更加规范合理。
二是规范格式内容，明确时间节点。制定预公告规范化文本，预公告主要内容应至少包括投标人资格条件、评标办法、项目概况及技术标准、工程量清单（货物清单）、合同条款、招标人及监管部门联系方式。明确预公告期限应不少于5个工作日，潜在投标人可以通过业务系统或书面实名方式提出意见或建议，招标人应充分研究吸收，对涉及技术参数标准、品牌推荐、投标人资格条件、评分标准、商务条款等实质性条款的意见，招标人应把是否采纳的情况及时给予答复或说明。针对技术参数复杂、征求意见建议较多的项目，招标人应当及时组织专家进行审核论证，并出具论证意见。
三是畅通反馈渠道，督促实时答复。潜在投标人可以通过招标预公告中公开的电子信箱、书面传真或在线反馈系统等多种形式，在规定时间内向招标人、招投标监管部门提出意见或建议。项目预公告不作为正式招标公告、文件发布环节，招标人不得以预公告为由不接受正式招标文件发布期间的异议和质疑，保障潜在投标人有更充分的时间和更多的渠道反馈合理诉求。招标人发布正式招标文件前，需向招投标监管部门提供招标预公告书面情况说明，并作为审核备案的前置条件，切实为招标文件备案工作加上双道“防火墙”。
四是研发系统平台，规范监督管理。研发招标预公告业务管理系统电子化平台，促进规范化运作。招标人可通过预公告发布系统自助提交发布招标预公告申请，经招投标监管部门备案后公开发布至外网。潜在投标人可实名登录预公告发布系统，查询公告信息并在线提交意见或建议。招标人对存在争议较大的招标文件条款应随机邀请专家进行论证，招投标监管部门可实时在线查看并监督招标人答复情况，通过系统平台建设扩大预公告发布范围，简化预公告发布信息的内容形式。（中国建设报）